Региональное
Законодательство
Хакасии

Решение Верховного суда Республики Хакасия от 20.04.2015 по делу N 3-35/2015 <О признании недействующей части 1 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 10.12.2012 N 107-ЗРХ "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в части слов "согласно очередности, в которой граждане, указанные в статье 1 настоящего Закона, состоят в едином списке">

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 20 апреля 2015 г. по делу № 3-35/2015

Верховный Суд Республики Хакасия в составе:
председательствующего Редько Е.П.,
при секретаре Шумиловой У.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению и.о. прокурора Республики Хакасия о признании частично недействующей части 1 статьи 4 Закона Республики Хакасия "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей",

установил:

Закон Республики Хакасия от 10.12.2012 № 107-ЗРХ "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон № 107-ЗРХ) опубликован 13 декабря 2012 года в официальном печатном издании "Вестник Хакасии" (№ 103). На момент рассмотрения дела Закон № 107-ЗРХ действует в редакции Закона Республики Хакасия от 03.07.2014 № 63-ЗРХ.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением об оспаривании ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ в части, предусматривающей предоставление жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, согласно очередности.
В обоснование требований указывает, что оспариваемое положение противоречит статье 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", поскольку устанавливает очередность внутри списка в качестве условия предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения соответствующей категории граждан.
В судебном заседании представитель прокуратуры Республики Хакасия Пименова Е.А. требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении, просила признать недействующей ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ (в ред. от 21.02.2014) в части установления очередности с момента вступления решения суда в законную силу.
Представитель Верховного Совета Республики Хакасия Космынина Л.А., действующая на основании доверенности, представила письменные возражения на заявление прокурора, в которых пояснила, что оспариваемое республиканское законоположение не противоречит федеральному законодательству. Указание в ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ на предоставление специализированных жилых помещений в порядке очередности, в которой граждане состоят в едином списке, не является дополнительным условием предоставления жилого помещения. Установление такого порядка - объективный критерий распределения жилых помещений, ограничивающий пределы усмотрения должностных лиц при предоставлении жилых помещений детям-сиротам. Данное положение введено с целью предотвращения произвольного усмотрения предоставления жилых помещений в связи с отсутствием жилых помещений и необходимости определения времени возникновения права и последовательности соответствующих действий, что не может противоречить требованиям федерального закона.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).
В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - постановление Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48) разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
В силу ч. 1 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.
Согласно ст. 7 Конституции Республики Хакасия (далее - Конституция РХ) государственная власть в Республике Хакасия осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Хакасия. Органы государственной власти Республики Хакасия в пределах своей компетенции самостоятельны.
Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия (ст. 72 Конституции РХ).
Статья 73 (часть 1) Конституции РХ закрепляет, что Верховный Совет Республики Хакасия состоит из 50 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающими на территории Республики Хакасия, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет.
В соответствии со ст. 87 (части 1 - 3) Конституции РХ закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия.
Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения.
На основании п. "б" ст. 96 Конституции РХ Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия обнародует Конституцию Республики Хакасия и законы Республики Хакасия, удостоверяя их обнародование путем подписания и опубликования законов, либо отклоняет законы, принятые Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 14 календарных дней со дня их поступления в Правительство Республики Хакасия.
На дату принятия Закона № 107-ЗРХ и внесения в него изменений действовал Закон Республики Хакасия от 05.12.2005 № 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия", утративший силу в связи с принятием Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ.
Согласно ч. 1 ст. 34 указанного Закона № 87-ЗРХ официальным опубликованием законов Республики Хакасия, постановлений Верховного Совета Республики Хакасия считалось публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете "Хакасия"; в газете "Хабар - Известия"; в бюллетене "Вестник Хакасии"; в сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
28 ноября 2012 года Верховным Советом Республики Хакасия был принят Закон Республики Хакасия "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа". Закон подписан 10.12.2012 Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия и опубликован 13.12.2012 в официальном печатном издании "Вестник Хакасии" № 103.
В Закон № 107-ЗРХ вносились изменения.
Так, 12 февраля 2014 года Верховным Советом Республики Хакасия был принят Закон Республики Хакасия № 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа" (далее - Закон № 01-ЗРХ). Закон подписан 21.02.2014 Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия и 24.02.2014 опубликован в бюллетене "Вестник Хакасии" № 13.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона № 01-ЗРХ наименование Закона № 107-ЗРХ изложено в следующей редакции: "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Указанным Законом № 01-ЗРХ (п. 4 ст. 1) часть 1 статьи 4 Закона № 107-ЗРХ изложена в следующей редакции: "1. Жилые помещения предоставляются согласно очередности, в которой граждане, указанные в статье 1 настоящего Закона, состоят в едином списке, при наступлении обстоятельств, предусмотренных абзацами вторым и третьим пункта 1 статьи 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", на основании решения уполномоченного органа муниципального района (городского округа) Республики Хакасия о предоставлении жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения.".
На момент рассмотрения дела оспариваемая в части норма Закона № 107-ЗРХ (ч. 1 ст. 4) действует в редакции Закона Республики Хакасия от 21.02.2014 № 01-ЗРХ.
Из представленных представителем Верховного Совета Республики Хакасия выписок из протоколов сессий Верховного Совета Республики Хакасия следует, что изменения в Закон № 107-ЗРХ приняты правомочным законодательным органом Республики Хакасия при необходимом количестве голосов. Законы, вносящие изменения в Закон № 107-ЗРХ, подписаны уполномоченным должностным лицом и опубликованы в установленные сроки в официальном печатном издании "Вестник Хакасии".
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
В силу п.п. "ж", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По смыслу названных конституционных положений, региональный законодатель, обладающий широкой дискрецией при осуществлении правового регулирования в субъекте Российской Федерации, обязан исходить из того, что принимаемые им законы (иные нормативные правовые акты) не должны противоречить федеральным законам.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон № 159-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 3 Закона № 159-ФЗ).
На основании подп. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон № 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (подп. 14.2 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ).
Согласно ч. 1 ст. 109.1 Жилищного кодекса РФ предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В силу п. 1 ст. 8 Закона № 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.
По заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.
Пунктом 3 ст. 8 Закона № 159-ФЗ предусмотрено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - список) в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи.
В список включаются лица, указанные в абзаце первом пункта I настоящей статьи и достигшие возраста 14 лет. Предоставление детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи является основанием для исключения указанных лиц из списка.
По договорам найма специализированных жилых помещений они предоставляются лицам, указанным в пункте 1 настоящей статьи, в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (п. 7 ст. 8 Закона № 159-ФЗ).
Таким образом, как следует из содержания приведенных правовых норм, федеральный законодатель определил основания и условия предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений лицам, указанным в абз. 1 п. 1 ст. 8 Закона № 159-ФЗ.
При этом положения Закона № 159-ФЗ не устанавливают очередность внутри данного списка в качестве условия предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения соответствующей категории граждан.
Содержащееся в п. 3 ст. 8 Закона № 159-ФЗ указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не может не означать, что предоставление благоустроенного жилья по договорам найма специализированных жилых помещений, должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью.
По своей сути формирование субъектом Российской Федерации списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, означает констатацию уполномоченным на то органом наличия предусмотренных федеральным законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения.
Кроме того, формирование списков детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, может иметь своей целью определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования (объем субвенций), выделяемого на цели обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое республиканское законоположение противоречит федеральному законодательству, так как позволяет устанавливать очередность предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Вместе с тем обеспечение жилыми помещениями указанных категорий граждан не ставится федеральным законодательством в зависимость от времени включения граждан в список, наличия других граждан, имеющих такое же право на обеспечение жилыми помещениями, соблюдения между гражданами очередности или финансового обеспечения государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
При таких обстоятельствах заявление и.о. прокурора о признании оспариваемой нормы недействующей подлежит удовлетворению.
Суд считает правильным признать недействующей ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ только в части слов, устанавливающих очередность в едином списке: "... согласно очередности, в которой граждане, указанные в статье 1 настоящего Закона, состоят в едином списке, ...". При этом суд отмечает, что в остальном ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ не противоречит федеральному законодательству и в целом данная норма согласуется с иными взаимосвязанными положениями названного республиканского закона, направленными на формирование списка лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, без установления очередности.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В пункте 28 (абз. 3) постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 обращено внимание, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Частью 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ (в ред. от 21.02.2014) урегулирован вопрос, затрагивающий права значительного числа граждан - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Из пояснений представителя Верховного Совета Республики Хакасия следует, что оспариваемая региональная норма применялась. В связи с указанным, суд признает ч. 1 ст. 4 Закона № 107-ЗРХ частично недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 28 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" бюллетень "Вестник Хакасии" является официальным изданием опубликования законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов, в связи с чем суд считает необходимым обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере указанного издания.
Руководствуясь статьями 193 - 199, 253 ГПК РФ,

решил:

Заявление и.о. прокурора Республики Хакасия удовлетворить.
Признать недействующей часть 1 статьи 4 Закона Республики Хакасия от 10 декабря 2012 года № 107-ЗРХ "О предоставлении жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 21.02.2014) в части слов: "... согласно очередности, в которой граждане, указанные в статье 1 настоящего Закона, состоят в едином списке,..." со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать Верховный Совет Республики Хакасия опубликовать сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу в первом очередном номере бюллетеня "Вестник Хакасии".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий
Е.П.РЕДЬКО


------------------------------------------------------------------